Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde Yürütmenin Yetkilerine Denetleme Ve Denge Bakımından Genel Bir Bakış

M. Emin Zararsız –

15 Temmuz 2016 Darbe Teşebbüsünden sonra 2017 ve 2018 yılları Türkiye Cumhuriyeti siyasî sistemler tarihinde çok önemli dönüşümlerin yaşandığı yıllar olmuştur. Bu süreçte ilk olarak 27/01/2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanunla, parlâmenter hükûmet sistemini esas alan Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Cumhurbaşkanlığı (Başkanlık) Hükûmet Sistemine geçiş için değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçişi öngören bu değişiklikler 16 Nisan 2017 tarihinde % 85,43 katılımla gerçekleşen halkoylaması (referandum) sonucunda % 51,41 oranında evet oylarıyla kabul edilmiş oldu.

Yapılan değişiklikte yeni sisteme geçiş için bir geçiş dönemi öngörülmüş, nihaî geçiş ise Anayasada yer alan hükümle 3/11/2019 tarihinde birlikte yapılması öngörülen (Geçici md. 21) ilk Cumhurbaşkanlığı ve Türkiye Büyük Millet Meclisi Seçimi sonucunda seçilen Cumhurbaşkanının görevine başlamasına bağlanmıştır. Ancak erkene alınarak 24 Haziran 2018 tarihinde yapılan Cumhurbaşkanlığı Seçimi (ve Milletvekili Genel Seçimi) sonucu seçilen Cumhurbaşkanının (Recep Tayyip ERDOĞAN) 9 Temmuz 2018 tarihinde yemin ederek görevine başlamasıyla Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine geçilmiştir.

ASBV Düşünce Platformunda 02/01/2021 tarihindeki yazımızda da ifade edildiği üzere başkanlık hükûmet sistemi, yasama yürütme ve yargı erkleri arasında sert ayrılığın bulunduğu ve demokratik sistemler içinde kalmasını sağlayabilmek, diğer bir deyişle otoriterleşmeyi önleyebilmek bakımından ise bu üç erk arasında denetleme ve dengeyi (check and balance) esas alarak kurgulandığı hükûmet modelidir. Ayrıca bu sistemde hem yasama hem de yürütme organları meşruiyetini doğrudan halktan (seçmenden) aldıklarından bu organların görevde kalmaları birbirlerinin karşılıklı onayına bağlı bulunmamaktadır. Diğer bir deyişle yasama yürütmenin görevini, yürütme de yasamanın görevini süresinden önce ne doğrudan ne de dolaylı sona erdiremez.

Demokratik ilkelerin benimsendiği ülkelerde, tercih edilen hükûmet sistemlerinden bağımsız olarak yasamanın üstünlüğü önemli bir ilkedir. İster parlâmenter hükûmet sistemleri ister başkanlık hükûmet sistemleri tercih edilmiş olsun, bütün sistemlerde demokrasiden söz edebilmek için yasamanın üstünlüğü ilkesinin geçerli olması gerekmektedir.

Başkanlık hükûmeti sistemlerinin riske en açık yönleri, yürütmenin tek kişiden oluşması nedeniyle denetleme ve denge (check and balance) sisteminin iyi bir şekilde kurgulanamamış ve oluşturulamamış olması halinde otoriter, hatta giderek totaliter sistemlere kaymasıdır. Bu nedenle başkanlık hükûmet sistemlerinin nirengi noktasını yasama, yürütme ve yargı erkleri arasındaki denetleme ve denge (check and balance) sisteminin kurulması oluşturmaktadır. Ayrıca yasamanın üstünlüğü ilkesi de bu anlamda önemli bir işleve sahiptir.

Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde her ne kadar başkanlık hükûmet sisteminin alametifarikası olan yasama, yürütme ve yargı erkleri arasında sert ayrılık teorik düzeyde oluşturulmuş gözükmekte ise de aşağıda belirtilen hususlar çerçevesinde bu üç erk arasında sistemin gerektirdiği ölçüde denetleme ve denge (check and balance) sisteminin oluşturulduğunu söylemek mümkün değildir.

Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde yasama, yürütme ve yargı erklerinin her birinin diğerlerine karşı denetleme ve denge aracı olarak kullanabileceği yetkiler, esas olarak Anayasada düzenlenmiş bulunmaktadır. Bu nedenle Anayasada yer alan hükümler çerçevesinde bu erklerin birbirlerine karşı yetkilerinin belirlenmesi, denetleme ve denge (check and balance) sisteminin de belirlenmesini sağlayacaktır.

Anayasaya göre Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde yasamanın, yürütmeyi ve yargıyı denetleme ve denge aracı olarak kullanabileceği yetkileri aşağıdaki gibidir.

• Cumhurbaşkanı hakkında bir suç işlediği, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında görevleriyle ilgili suç işledikleri iddiasıyla üye tamsayısının salt çoğunluğunun (301) önergesi ve beşte üçünün (360) kararıyla soruşturma açılmasına karar vermek, bir komisyon marifetiyle soruşturma yapmak ve üye tamsayısının üçte ikisinin (400) kararıyla Yüce Divana sevk etmek (md. 105, 106/5, 6, 7),
• Meclis araştırması, genel görüşme, Meclis soruşturması (sadece Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında) ve yazılı soru (sadece Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlara) (md. 98),
• Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenmiş bir alanı/konuyu kanunla düzenleyerek Cumhurbaşkanlığı kararnamesini hükümsüz hale getirmek (md. 104/17),
• Türkiye Büyük Millet Meclisi seçiminin yenilenmesine (erken seçim) üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu (360) ile karar vermek suretiyle Cumhurbaşkanlığı seçiminin de yenilenmesine karar vermek (Diğer bir deyişle mevcut Cumhurbaşkanının görev süresini sona erdirmek.) (md. 116/1),
• Cumhurbaşkanı tarafından ilân edilen olağanüstü hâli onaylamak veya kaldırmak (md. 119/3),
• Olağanüstü hâl sırasında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamesini üç ay içerisinde onaylamak veya değiştirerek kabul etmek veya süresi içinde görüşmeyerek kendiliğinden yürürlükten kalkmasını sağlamak (ancak gerek bu üç ay içinde gerekse parlâmentoda nihaî karar verilinceye kadar geçen süre içinde kararname hükmünü icra etmektedir, uygulanmaktadır) (md. 119/7),
• Anayasa Mahkemesinin üç üyesinin ikisini Sayıştay’ın ve birini baro başkanlarının her boş üyelik için önereceği üçer aday arasından seçmek (Bu seçimde, her boş üyelik için ilk oylamada üye tam sayısının üçte iki (400) ve ikinci oylamada üye tam sayısının salt çoğunluğu (301) aranır. İkinci oylamada salt çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamada en çok oy alan iki aday için üçüncü oylama yapılır; üçüncü oylamada en fazla oy alan aday üye seçilmiş olur.) (md. 146/2),
• En fazla üyeye sahip iki siyasi parti grubu veya üye tamsayısının en az beşte biri (120) tutarındaki üyeleri tarafından Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde doğrudan doğruya iptal davası açabilmek (md. 150),
• Hâkimler ve Savcılar Kurulunun yedi üyesini, müracaat edenler arasından doğrudan seçmek (Üyeliklere ilişkin başvurular Meclis Başkanlığına yapılır. Başkanlık, başvuruları Anayasa ve Adalet Komisyonları Üyelerinden Kurulu Karma Komisyona (27. Dönem için 26+26=52) gönderir. Komisyon her bir üyelik için üç adayı, üye tamsayısının üçte iki çoğunluğuyla (34) belirler. Birinci oylamada aday belirleme işleminin sonuçlandırılamaması halinde ikinci oylamada üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu (31) aranır. Bu oylamada da aday belirlenemediği takdirde, her bir üyelik için en çok oyu alan iki aday arasında ad çekme usulü ile aday belirleme işlemi tamamlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi, Komisyon tarafından belirlenen adaylar arasından, her bir üye için ayrı ayrı gizli oyla seçim yapar. Birinci oylamada üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu (400); bu oylamada seçimin sonuçlandırılamaması halinde ikinci oylamada üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu (360) aranır. İkinci oylamada da üye seçilemediği takdirde en çok oyu alan iki aday arasında ad çekme usulü ile üye seçimi tamamlanır.) (md. 159/3),
• Cumhurbaşkanı tarafından teklif edilen bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerini görüşmek ve karara bağlamak (ancak bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılacaktır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanacaktır.) (md. 87 ve 161).

Anayasaya göre Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde yürütmenin (Cumhurbaşkanının), yasamayı ve yargıyı denetleme ve denge aracı olarak kullanabileceği yetkileri aşağıdaki gibidir.

• Bütçe kanunları hariç TBMM tarafından kabul edilen kanunları ve anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları tekrar görüşülmek üzere TBMM’ye geri göndermek (Geri gönderilen kanunların aynen kabul edilebilmesi için üye tamsayısının salt çoğunluğu (301), anayasa değişikliklerine ilişkin kanunlar için ise üçte iki çoğunluk (400) gerekmektedir.) (md. 89/2, 104/6, 175/3),
• Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını sağlamak (md. 104/2),
• Kanunların, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün tümünün veya belirli hükümlerinin Anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları gerekçesiyle Anayasa Mahkemesinde doğrudan doğruya iptal davası açmak (md. 104/7, 150),
• Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunmak (md. 104/12, 175/3, 4, 5),
• Cumhurbaşkanlığı seçiminin yenilenmesine (erken seçim) karar vermek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi seçiminin de yenilenmesine karar vermek (Diğer bir deyişle mevcut Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev süresini sona erdirmek.) (md. 116/2),
• Partisinin genel başkanı olması hâlinde, partisi aracılığıyla yasama faaliyetlerini belirlemek ve dolaylı bir şekilde yasama faaliyetlerine katılmak,
• Olağanüstü hâl ilan etmek (md. 119/1),
• Olağanüstü hâllerde herhangi bir sınırlamaya ve Anayasa Mahkemesinin denetimine dahi tâbi olmaksızın Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarmak (md. 119/6 ve 148/1),
• Kamu tüzel kişiliği oluşturmak (md. 123/2),
• Anayasa Mahkemesinin sekiz üyesinden üçünü Yargıtay, ikisini Danıştay, üçünü Yükseköğretim Kurulunun her bir üyelik için önereceği üçer aday arasından, dört üyeyi ise doğrudan seçmek (md. 146/3),
• Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısını ve Cumhuriyet Başsavcıvekilini Yargıtay Genel Kurulunun kendi üyeleri arasından gizli oyla belirleyeceği beşer aday arasından seçmek (md. 154/4)
• Danıştay üyelerinin dörtte birini doğrudan seçmek (md. 155/3),
• Hâkimler ve Savcılar Kurulunun dört üyesini doğrudan seçmek (Ayrıca Cumhurbaşkanı tarafından seçilerek atanan Adalet Bakanı Kurulun Başkanı ve Adalet Bakanlığı Müsteşarı(?) da Kurulun üyesidir. Ancak bu vesileyle ifade edelim ki, idarede müsteşarlık unvanı iptal edilmiş olup hiçbir bakanlığa müsteşar ataması yapılmamaktadır. Müsteşarlık yerine kaim olmamakla birlikte bakanlıkların teşkilatlarında bakan yardımcısı ataması yapılmaktadır. Dolayısıyla Adalet Bakanlığı Müsteşarı şeklinde bir unvan ve atama söz konusu değildir. Bununla birlikte, lafzi yorum esas alınırsa, Anayasa gereği Adalet Bakanlığına bir müsteşar atanması ve bunun da Hâkimler ve Savcılar Kurulu üyesi yapılması gerekmektedir. Buna karşılık 16 Nisan 2017 tarihinde yapılan referandumdan sonra, 11/12/2010 tarihli ve 6087 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kurulu Kanununda 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yapılan değişiklikle Anayasanın söz konusu hükmüne aykırı olarak “Adalet Bakanlığı ilgili bakan yardımcısı”nın Kurulun üyesi olduğu hüküm altına alınmıştır.) (md. 159/3).

Anayasaya göre Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde yargının, yasama ve yürütmeyi denetleme ve denge aracı olarak kullanabileceği yetkileri aşağıdaki gibidir. Ancak yasama ve yürütme organlarının aksine aşağıda belirtilen yetkilerin hiç birinde yargı organı kendiliğinden harekete geçme yetkisine sahip değildir. Yargı organlarının bu yetkilerini kullanabilmesi için konuların yargı organı önüne kendisi dışındaki kişiler tarafından getirilmesi gerekmektedir.

• İdarenin (yürütmenin) her türlü eylem ve işlemlerini denetlemek ve kanuna aykırı olduğunu tespit ettiklerini iptal etmek (md. 125),
• Yüksek Seçim Kurulu tarafından Cumhurbaşkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Mahallî İdareler seçimlerinin yönetiminin ve denetiminin yapılması (md. 79),
• Anayasa Mahkemesi tarafından kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetlemek; Anayasa değişikliklerini ise sadece şekil bakımından incelemek ve denetlemek; aykırı bulması halinde iptal etmek (md. 148),
• Anayasa Mahkemesi tarafından Cumhurbaşkanını, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanını, Cumhurbaşkanı yardımcılarını ve bakanları (ve bazı üst düzey görevlileri) Yüce Divan sıfatıyla yargılamak (md. 148/6).

Yukarıda belirtilen yetkiler gerek kullanılabilme şartları ve dolaylı etkileri bakımından gerekse mukayeseli bir şekilde incelendiğinde açıkça yürütmenin (Cumhurbaşkanının) yasama ve yargı üzerinde belirleyici olacak şekilde yetkilere sahip olduğu görülmektedir. Bu durum elbette başkanlık hükûmet sisteminin en önemli belirleyici niteliği olan denetleme ve denge ilkesini tersyüz etmekte, bu ilkeyi zedeleyerek yürütmeye açıkça üstünlük sağlamaktadır. Bu durum, yukarıda ifade edilen demokratik sistemlerde geçerli olan yasamanın üstünlüğü ilkesi ile de bağdaşmamaktadır.

Her ne kadar teorik olarak yasamanın üstünlüğüne işaret eden kanun yapma yetkisinin sadece yasama organında bulunuyor olması; kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin çatışması halinde kanunun esas alınarak Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin uygulanamaması veya hükümsüz hale gelmesi; Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabilmesi için kanunla düzenlenmeyen yürütmeye ilişkin bir alan olması ön şartının bulunuyor olması yasamanın üstünlüğünü esas alan bir sistemden söz edilmesini gerektiriyor ise de, fiili durum ve doğrudan veya dolaylı etki teorik olarak doğru olan bu durumları ters yüz etmektedir.

Anayasada yer alan yetkiler çerçevesinde Cumhurbaşkanı, mensubu veya genel başkanı olduğu partisi aracılığıyla yasamayı belirleyebilmekte, yönlendirebilmekte ve yasama faaliyetlerine partisi aracılığıyla dolaylı bir şekilde katılabilmektedir.

Cumhurbaşkanı gerek doğrudan gerekse yasama organı aracılığıyla yargı erkinin yönetimini sağlayan kurumsal yapı olan Hâkimler ve Savcılar Kurulunun üyelerini belirleyebilmekte, gerek doğrudan gerekse Hâkimler ve Savcılar Kurulu aracılığıyla yasamanın işlemlerini denetlemek ve iptal etmek yetkisine sahip Anayasa Mahkemesinin, Yargıtay’ın ve yürütmenin (idarenin) her türlü eylem ve işlemlerini denetlemek ve iptal etmek yetkisine sahip Danıştay’ın üyelerini belirleyebilmektedir.

Cumhurbaşkanı tek başına alacağı kararla (kendi görev süresini sonlandırmak suretiyle) yasama organının görev süresini sonlandırabilmektedir.

Cumhurbaşkanı, mutlak yasama yetkisi diyebileceğimiz, olağanüstü dönemlerde olağan dönemler için Anayasada getirilmiş olan sınırlamalara ve Anayasa Mahkemesinin denetimine de tabi olmaksızın “her konuda” kanun hükmünde Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleme yapabilecektir. Diğer bir deyişle olağan dönemlerde Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleme yapılmasının yasak olduğu temel haklar, kişi hakları ve siyasi haklar alanında, münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda ve kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleme yapılabilecektir. (Her ne kadar Anayasada açıkça “olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda” denilerek bir sınırlama getirilmekle beraber 21/7/2016-19/7/2018 arasında yürürlükte olan olağanüstü hâl döneminde bu sınırlama ile ilgisi olmayan çok sayıda konuda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleme yapıldı ve halen bu düzenlemeler varlığını/etkisini sürdürmektedir.)

Anayasanın 123 üncü maddesine göre idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olup kanunla düzenlenmesi gerekirken Cumhurbaşkanı, Anayasanın 104 üncü maddesine göre yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkararak idareyi de içine alan yürütme alanını düzenleyebilecektir. Bu kapsamda mesela tüm bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları tek başına Cumhurbaşkanı tarafından kurulabilecek veya kaldırılabilecek, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen usul ve esaslara göre kamu görevlileri atanacaktır. Hemen ifade edelim ki, gerek kamu kurum ve kuruluşlarının kurulması ve kaldırılması gerekse kamu görevlilerinin atanması aynı zamanda bütçeye yük getirecek sonuçlar doğurduğundan ve “bütçe hakkı” yasamanın varlık nedeni ve tekelinde(!) olduğundan çelişkili bir durum söz konusu olmaktadır.

Genişletici bir yorum yapıldığında birer kamu tüzelkişiliği olması nedeniyle mahallî idareleri, diğer bir deyişle mesela herhangi bir beldeye belediye kurmak veya mevcut belediyeyi kaldırmak da Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile mümkün olabilecektir.

Yukarıda Cumhurbaşkanının yetkileri bakımından belirtilen yetkilere karşın, Anayasada yer alan yetkiler çerçevesinde, yasama organı, ancak üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu (360) ile (kendi görev süresini sonlandırmak suretiyle) Cumhurbaşkanının görev süresini sonlandırabilmekte, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenen bir konuda kanun çıkarmak suretiyle kararnameyi hükümsüz hale getirebilmekte, Cumhurbaşkanının ilan ettiği olağanüstü hâli sonlandırabilmektedir. Ayrıca Cumhurbaşkanı (ve Cumhurbaşkanı yardımcısı ve bakanlar) hakkında ancak üye tamsayının salt çoğunluğunun (301) vereceği önerge ile soruşturma açılmasını teklif edebilmekte, soruşturma açılmasına üye tamsayısının beşte üçünün (360) oyuyla karar verebilmekte ve üye tamsayısının üçte ikisinin (400) oyuyla Yüce Divana sevk edebilmektedir. Yasamanın yürütmeyi denetlemede ve dengelemede kullanabileceği en önemli araçlardan biri yürütmenin teklif ettiği bütçenin ve kesin hesabın görüşülerek karara bağlanması olmakla birlikte bu konuda getirilen düzenleme ile birlikte yasamanın bu yetkisi ve bu aracı etkili bir şekilde kullanabilme imkânı elinden alınarak yürütme daha da güçlendirilmiştir.

Son olarak özellikle yürütme ile yasama arasındaki ilişkiler bakımından Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi ile kurulan mevcut yapıda parlâmento çoğunluğu ile Cumhurbaşkanının aynı siyasi akımdan olması durumunda “Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışması” bakımından herhangi bir sorunla karşılaşma ihtimali çok düşük olup hatta Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile daha çok konuda düzenleme yapabilmeye imkân tanımak için yasama faaliyetinin azaltılması, kanunların yürürlükten kaldırılması ve hemen her konuda Cumhurbaşkanının her şeyi belirleyebilmesi mümkündür. Buna karşılık parlâmento çoğunluğu ile Cumhurbaşkanının farklı siyasi akımlardan olması durumunda yasamanın yürütmeyi kilitlemesi ve yürütmenin rutin dışında bir işlem yapamaması veya parlamento çoğunluğunu oluşturan siyasi akımın isterleri doğrultusunda işletilmesi gibi bir sonucun meydana gelmesi kuvvetle muhtemel gözükmektedir.