Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi İçin Öneriler

M. Emin Zararsız –

15 Temmuz 2016 Darbe Teşebbüsünden sonra 2017 ve 2018 yılları Türkiye Cumhuriyeti siyasi sistemler tarihinde çok önemli dönüşümlerin yaşandığı yıllar olmuştur.

MHP Genel Başkanı Devlet BAHÇELİ’nin 11 Ekim 2016 tarihli Grup Toplantısında yaptığı çağrı üzerine başlayan süreçle birlikte, soğumaya bırakılmış bir tartışma yeniden alevlenmiş ve Başkanlık (Cumhurbaşkanlığı) Hükûmet Sistemi ile Parlâmenter Hükûmet Sistemi tartışmaları bu yıllarda çok yoğun bir şekilde gündem oluşturmuştur.

Bu süreçte ilk olarak 27/01/2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanunla Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine geçiş için değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Bu değişiklikler 16 Nisan 2017 tarihinde yüzde 85,4 katılımla gerçekleşen halkoylaması (referandum) sonucunda yüzde 48,6 hayır oyuna karşılık yüzde 51,4 evet oyuyla Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine geçiş kabul edilmiştir.

Yapılan değişiklikte yeni sisteme geçiş için bir geçiş dönemi öngörülmüş, nihaî geçiş ise birlikte yapılacak ilk Cumhurbaşkanlığı ve Türkiye Büyük Millet Meclisi Seçimi sonucunda seçilen Cumhurbaşkanının görevine başlamasına bağlanmıştır. Anayasaya eklenen Geçici 21. maddede milletvekili genel seçimi ve Cumhurbaşkanlığı seçiminin 3 Kasım 2019 tarihinde birlikte yapılacağı hükme bağlanmış olmasına rağmen bu seçimler, yine Devlet BAHÇELİ’nin çağrısıyla erkene alınmış ve 24 Haziran 2018 tarihinde yapılan Cumhurbaşkanlığı Seçimi (ve Milletvekili Genel Seçimi) sonucu seçilen Cumhurbaşkanının (Recep Tayyip ERDOĞAN) 9 Temmuz 2018 tarihinde yemin ederek görevine başlamasıyla Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine fiilen de geçilmiştir.

Hem Anayasa değişikliği ve halkoylaması hem de seçimler sürecinde hükûmet sistemleri çok tartışılmıştır. Ayrıca Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminin fiilen işlemeye başlamasından bu yana ikibuçuk yılı aşkın bir süre (31 ay) geçmesine rağmen gerek bu sistem üzerine gerekse genel olarak hükûmet sistemleri üzerine tartışmalar, zaman zaman geri plana düşse de gündemdeki yerini hep korumuş; akademik hayatta ise çok sayıda makale ve kitap yazılmıştır.

2019 yılında medyada yer alan haberlere göre Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçişin bir yılını değerlendirmek üzere Cumhurbaşkanlığı Külliyesinde Cumhurbaşkanı Yardımcısı Fuat OKTAY başkanlığında bir komisyon çalışmalara başlatılmış, ayrıca AK Parti Grup Başkanı Naci BOSTANCI ve Grup Başkan Vekili Bülent TURAN’ın açıklamalarına göre de Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin bir yılı ve sistem değerlendirmesi yapılacağı ifade edilmiştir. Bu açıklamaların üzerinden uzunca bir süre geçmiş olmasına rağmen henüz bu çalışmaların seyrine veya sonuçlarına ilişkin bir açıklama yapılmamıştır.

Düşünce Platformunda 02/01/2021 tarihinde yer alan yazımızla Parlâmenter Hükûmet Sistemi ile Başkanlık Hükûmet Sisteminin olmazsa olmaz nitelikteki temel ilkelerini belirtmiş, 1982 Anayasasının ilk hâli ile getirilen parlâmenter hükûmet sisteminin de 2017 yılında geçilen ve halen uygulamada olan Cumhurbaşkanlığı (Başkanlık) Hükûmet Sisteminin de o yazıda belirtilen temel ilkelerden ve bu alandaki örnek modellerden önemli ölçüde farklılaştığını ifade ederek yazıyı sonlandırmıştık.

Yine Düşünce Platformunda 14/02/2021 tarihinde yer alan yazımızla Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde yürürlükteki 1982 Anayasasında yer alan yürütmenin yetkileri, denetleme ve denge bakımından belirlenerek değerlendirilmiş, sonuçta doğrudan ve dolaylı yetkilerle ve bu yetkilerin etkileri ile birlikte değerlendirildiğinde yürütmeye (Cumhurbaşkanına) yasama ve yargı karşısında mutlak bir üstünlük verildiği tespiti yapılmıştır.

Bu yazımızda, geçen uygulama da dikkate alınarak, Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminin önceki yazılarımızda Başkanlık Hükûmet Sistemi için belirttiğimiz temel ilkeler, erklerin görev ve yetkileri, yasamanın (parlâmentonun) üstünlüğü ilkesi ve demokratik değer ve ilkeler bakımından bir değerlendirmesi ile mevcut sisteme yönelik önerilerimiz üzerinde durulacaktır.

Öncelikle ifade edelim ki, demokrasi en klasikleşmiş ve klişeleşmiş deyişiyle her türlü farklılığa karşı bir hoşgörü ve saygı rejimi olup azınlığın çoğunluğa karşı korunduğu bir sistemdir. Bir ülke ister parlâmenter hükûmet sistemiyle, ister başkanlık hükûmet sistemiyle, isterse yarı başkanlık hükûmet sistemiyle yönetilsin, bu sistemler demokratik ilkeler ve esaslar dikkate alınarak kurgulandığı sürece sorun oluşturmayacaktır. Elbette sistemler kurgulanırken bir yandan her ülke kendi tarihini ve geleneklerini dikkate alıyorken aynı zamanda uzun yılların tecrübesinden damıtılarak gelen bu sistemlerin olmazsa olmaz ilkeleri de dikkate alınmak durumundadır.

Önceki yazılarımızda da ifade edildiği üzere başkanlık hükûmet sistemi yasama, yürütme ve yargı erkleri arasında sert ayrılığın bulunduğu ve demokratik sistemler içinde kalmasını sağlayabilmek, otoriterleşmeyi önleyebilmek bakımından ise bu üç erk arasında kontrol/denetleme ve denge (check and balance) esas alınarak kurgulanan hükûmet modelidir. Ayrıca bu sistemde hem yasama hem de yürütme organları meşruiyetini doğrudan halktan (seçmenden) aldıklarından bu organların görevde kalmaları birbirlerinin karşılıklı onayına bağlı bulunmamaktadır.

Başkanlık hükûmeti sistemlerinin riske en açık yönleri, yürütmenin tek kişiden oluşması nedeniyle kontrol/denetleme ve denge sisteminin iyi bir şekilde kurgulanamamış ve oluşturulamamış olması halinde otoriter, hatta giderek totaliter sistemlere kayma riski taşımalarıdır. Bu nedenle başkanlık hükûmet sistemlerinin nirengi noktasını yasama, yürütme ve yargı erkleri arasındaki kontrol/denetleme ve denge sisteminin kurulması oluşturmaktadır.

Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde her ne kadar başkanlık hükûmet sisteminin alametifarikası olan yasama, yürütme ve yargı erkleri arasında sert ayrılık oluşturulmuş ise de bu üç erk arasında sistemin gerektirdiği ölçüde kontrol/denetleme ve denge sisteminin oluşturulduğunu söylemek mümkün değildir.

Demokratik hukuk devletlerinde, hangi hükûmet modeliyle yönetilirse yönetilsin esas olan parlâmentonun üstünlüğünü sağlayabilmek ve yargının yasama ve özellikle yürütme organına karşı mutlak bağımsızlığını ve tarafsızlığını sağlayabilmektir. Mevcut haliyle Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, tek başına Cumhurbaşkanını yasamanın (parlâmentonun) ve yargının önüne geçirmiş, hem yasamayı hem de yargıyı tek başına belirleyebilen bir model olarak tasarlanmıştır. Diğer bir deyişle yasamanın üstünlüğü yerine yürütmenin üstünlüğü esas alınarak sistem oluşturulmuştur.

Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine ilişkin önerilere geçmeden önce bir hususu belirtmekte yarar bulunmaktadır. Elbette Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine geçiş için hazırlıklar yapılıyorken hazırlık komisyonunda yer alan siyasiler ve akademisyenler/uzmanlar önerilen her bir mekanizmayı muhtelif alternatifleriyle tartışmışlardır. Nitekim 05/02/2021 tarihinde SETA (Siyaset, Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Vakfı) tarafından düzenlenen Türkiye’nin Yeni Anayasa Gündemi konulu Web Panelde hazırlık komisyonunun iki etkili üyesi Prof. Dr. Yavuz ATAR ve Mehmet UÇUM bu hususa değinmişler ve bugün eleştiri olarak ileri sürülen çoğu konunun tartışıldığını ve bilerek şimdiki modelin tercih edildiğini ifade etmişlerdir.

Gerek ikibuçuk yılı aşan uygulama dikkate alındığında gerekse teorik olarak sistemin otoriter bir yapıya kaymasını önlemek, kuvvetler ayrılığını tam olarak tesis edebilmek, parlamentonun üstünlüğünü sağlayabilmek, erkler arasında sistemin gerektirdiği ölçüde kontrol/denetleme ve denge sistemini kurabilmek ve demokratik hoşgörü, saygı ve uzlaşı kültürünün yerleşebilmesine katkı bakımından Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi için aşağıdaki hususlar önerilir.

Elbette hiç kimsenin sempati duyduğu, taraftarı olduğu siyasi parti ile bu duygusal bağını kanunla yapılacak düzenleme ile engellemek mümkün olmayacağı gibi doğru da olmayacaktır. Ancak nasıl ki bazı kamu görevlileri için siyasi partilere üyelik konusunda yasaklamalar getiriliyorsa Devletin başı olan, Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eden Cumhurbaşkanının kendi partisine oy vermeyen, sempati duymayan, taraftarı olmayan Türkiye Cumhuriyeti vatandaşları tarafından da benimsenebilmesi için Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde “Partili Cumhurbaşkanlığı” modelinden vazgeçilerek seçilen Cumhurbaşkanının varsa partisi ile ilişiğinin kesileceği veya partisinin yönetim organlarında görev alamayacağının kabul edildiği bir sistemin daha uygun olduğu düşünülmektedir.

Cumhurbaşkanı yardımcısının, Anayasada yer alan yetkileri dikkate alındığında (md. 106) bir adetle sınırlandırılmasının ve Cumhurbaşkanı ile birlikte seçilmesinin daha uygun olduğu düşünülmektedir. Bununla birlikte ülkenin siyasi gelenekleri nedeniyle seçimle gelmesine yönelik ileri sürülebilecek çekinceler dikkate alınacaksa, o zaman Cumhurbaşkanının atamayı yapmadan önce atayacağı kişi için parlâmentonun onayını aldıktan sonra atama yapacağı bir sistemin kurgulanması daha uygun olacaktır.

Başkanlık hükûmet sisteminin uygulamalarında, demokrasinin gereği olan uzlaşma ve tolerans kültürünün gereği şekilde yerine getirilebilmesi ve otoriterleşmenin önlenebilmesi bakımından yürütmeyi tek başına oluşturan devlet başkanının bazı önemli işlemlerinde ve kritik önemdeki kararlarında önceden parlâmento ile uzlaşmayı sağlayacak girişimlerde bulunması, onayını alması mekanizmaları bulunmaktadır. Bu bakımdan bakan, bakan yardımcısı, büyükelçi, vali, emniyet ve istihbarat birimlerinin başkanları gibi bazı üst düzey atamalarda Cumhurbaşkanının parlamentodan atanacak kişi için onay alması sistemi getirilerek demokratik kültürün ve uygulamaların yerleşmesine katkı yapacak Cumhurbaşkanının parlamento ile uzlaşma yollarını zorlayacak araçlar oluşturulmalıdır.

Başkanlık hükûmet sisteminin en önemli ilkelerinden biri olan yasama ve yürütme organlarının meşruiyetlerini doğrudan halktan (seçmenden) alması ve birbirlerinin sürelerine son verememesi ilkesiyle bağdaşmayan Cumhurbaşkanının kendi süresini erken sona erdirmek suretiyle parlamentonun da süresini dolaylı şekilde erken bitirmesi silahı kaldırılmalıdır. Aynı şekilde Türkiye Büyük Millet Meclisinin de kendi görev süresini erken sona erdirmek suretiyle Cumhurbaşkanının da görev süresini sona erdirmesi yetkisi kaldırılmalıdır. Dolayısıyla ne Türkiye Büyük Millet Meclisi Cumhurbaşkanının süresini ne de Cumhurbaşkanı Türkiye Büyük Millet Meclisinin süresini doğrudan veya dolaylı sona erdirebilmelidir. Hatta Cumhurbaşkanı seçimi ile milletvekili genel seçiminin farklı tarihlerde yapılması da düşünülmelidir.

Milletvekili genel seçimi sisteminde ya barajsız ya da sembolik düzeydeki (% 1 veya % 3 gibi) barajlı dar bölge seçim sistemine geçilmesi, başkanlık hükümet sistemlerinin doğal gereklerindendir.

Hem parlâmenter hükûmet sisteminde hem de başkanlık hükûmet sisteminde yargı erki yasama ve yürütme erklerine karşı mutlak olarak bağımsız ve tarafsızdır. Diğer bir ifade ile her iki hükûmet sisteminde de yargı erki ile yasama ve yürütme erkleri arasında sert kuvvetler ayrılığı ilkesi geçerlidir. Yargı erkinin yönetimini sağlayan kurumsal yapının oluşum yöntemlerinde farklı modeller kurgulanabilir. Ancak korunması gereken değer yargı erkinin yönetimini sağlayan kurumsal yapının, tek tek bu yapının üyelerinin ve nihayet yargı gücünü kullanan tüm hâkimlerin hem yasamaya hem de özellikle yürütmeye karşı mutlak bağımsızlıklarının sağlanabilmesidir.

Hâkimler ve Savcılar Kurulu, adlî ve idarî yargı hâkim ve savcılarını mesleğe kabul etme, atama ve nakletme, geçici yetki verme, yükselme ve birinci sınıfa ayırma, kadro dağıtma, meslekte kalmaları uygun görülmeyenler hakkında karar verme, disiplin cezası verme, görevden uzaklaştırma işlemlerini yapar; Adalet Bakanlığının bir mahkemenin kaldırılması veya yargı çevresinin değiştirilmesi konusundaki tekliflerini karara bağlar; Yargıtay üyelerinin tamamını ve Danıştay üyelerinin dörtte üçünü seçer. Anayasaya göre (md. 159) onüç üyeden oluşan Hâkimler ve Savcılar Kurulunun aynı zamanda Kurul Başkanı olan Adalet Bakanı ile Kurulun tabii üyesi olan Adalet Bakanlığı Müsteşarı(?) ve dört üyesi olmak üzere altı üyesini Cumhurbaşkanı doğrudan; yedi üyesini ise üçü Yargıtay üyeleri, biri Danıştay üyeleri, üçü yükseköğretim kurumlarının hukuk dallarında görev yapan öğretim üyeleri ile avukatlar arasından olmak üzere TBMM seçmektedir. Yargı erkinin yönetimini sağlayan kurumsal yapı olan ve yüksek yargı organlarının üyelerini belirleyen Hâkimler ve Savcılar Kuruluna Cumhurbaşkanı tarafından doğrudan atanacak dört üye için Cumhurbaşkanının atama yapmadan önce parlamentonun onayını alacağı bir sistemin, yargının mutlak bağımsızlığını sağlamaya daha çok katkı yapacağı düşünülmektedir.

Anayasa Mahkemesi, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve TBMM İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler; ayrıca Cumhurbaşkanını, TBMM Başkanını, Cumhurbaşkanı yardımcılarını, bakanları, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay Başkan ve üyelerini, Başsavcılarını, Cumhuriyet Başsavcıvekilini, Hâkimler ve Savcılar Kurulu ve Sayıştay Başkan ve üyelerini, Genelkurmay Başkanı, Kara, Deniz ve Hava Kuvvetleri Komutanlarını görevleriyle ilgili suçlardan dolayı Yüce Divan sıfatıyla yargılar. Anayasaya göre (md. 146) onbeş üyeden oluşan Anayasa Mahkemesinin üç üyesi TBMM tarafından, ikisini Sayıştay Genel Kurulunun kendi başkan ve üyeleri arasından her boş yer için gösterecekleri üçer aday içinden, birini ise baro başkanlarının serbest avukatlar arasından gösterecekleri üç aday içinden; oniki üyesi ise Cumhurbaşkanı tarafından, üçünü Yargıtay, ikisini Danıştay genel kurullarınca kendi başkan ve üyeleri arasından her boş yer için gösterecekleri üçer aday içinden, en az ikisi hukukçu olmak üzere üçünü Yükseköğretim Kurulunun kendi üyesi olmayan yükseköğretim kurumlarının hukuk, iktisat ve siyasal bilimler dallarında görev yapan öğretim üyeleri arasından göstereceği üçer aday içinden, dördünü ise üst kademe yöneticileri, serbest avukatlar, birinci sınıf hâkim ve savcılar ile en az beş yıl raportörlük yapmış Anayasa Mahkemesi raportörleri arasından seçilmektedir. Cumhurbaşkanının seçeceği üyelerden dördü hariç, diğer tüm üyeler Sayıştay, baro başkanları, Yargıtay, Danıştay ve YÖK tarafından önerilen adaylar arasından seçilmektedir. Bunlardan Yargıtay, Danıştay ve YÖK’ün oluşum biçimi de dikkate alındığında, Anayasa Mahkemesine Cumhurbaşkanı tarafından doğrudan atanacak dört üye için Cumhurbaşkanının atama yapmadan önce parlamentonun onayını alacağı bir sistemin getirilmesinin Anayasa Mahkemesi üzerindeki tartışmaları kaldıracağı düşünülmektedir.

Eğitim ve öğretim hakkı, kıyılar, toprak mülkiyeti, kamulaştırma, devletleştirme ve özelleştirme, çalışma hakkı ve ödevi, çalışma şartları ve dinlenme hakkı, sendika kurma hakkı, toplu iş sözleşmesi ve toplu sözleşme hakkı, grev hakkı ve lokavt, ücret, sağlık, konut, sosyal güvenlik hakkı gibi hak ve ödevlerin düzenlendiği Anayasanın ikinci kısmının üçüncü bölümünde yer alan sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler de Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenebilen alanlardan çıkarılmalıdır. Her ne kadar bu konuların çoğunluğunun kanunla düzenleneceğine ilişkin hükümlerin yer alması nedeniyle fiilen Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenebilecek alan yok gibi gözükse de temel hak hürriyetlerin yürütme tarafından kararnameler ile düzenlenebilmesi, demokratik hukuk devletleri bakımından kabul edilebilmesi mümkün değildir.

Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine yönelik yukarıdakiler dışında da öneriler getirmek mümkündür. Ancak yukarıdaki öneriler çerçevesinde yapılacak değişikliklerle Türkiye’ye özgü/Türkiye Tipi Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi, başkanlık hükûmet sisteminin genel kabul gören temel ilkelerine yakınsanmış olacaktır.

Ayrıca ifade edelim ki, devlet yönetim sistemlerinde ve demokraside gelenek ve kültürün belirleyici düzeyde bir etkisi bulunmaktadır. Özellikle yürütmeyi ilgilendiren konularda gelenek ve kültür daha da belirleyici olmaktadır. Mesela Amerika Birleşik Devletleri Anayasasında başkanın kaç dönem görev yapabileceğine dair bir hüküm olmamasına rağmen, ilk başkanlar iki dönemden sonra bir daha başkanlığa aday olmadıklarından iki dönem sınırlaması bir uygulama geleneği olarak yerleşmiştir.

Bir sistem ilk uygulanmaya başladığında yapılan uygulamalar gelenek oluşturma bakımından önemlidir. Bu nedenle sistemlerin ilk uygulayıcılarına/aktörlerine önemli görevler düşmektedir. Bu anlamda Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminin ilk yılında gerçekleştirilen bazı uygulamalar iyi örnekler olmamıştır. Mesela Anayasa gereği olağanüstü hâllerde Cumhurbaşkanı, olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda, herhangi bir sınırlamaya tabi olmaksızın Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir (md. 119/6). Anayasaya göre kanun hükmünde olduğu ifade edilen bu kararnameler (md. 119/6) aleyhine şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz (md. 148/1). Ne var ki, 15 Temmuz 2016 Darbe Teşebbüsü nedeniyle ilân edilen olağanüstü hâl süresince (21/7/2016-19/7/2018) çok sayıda olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularla ilgisi olmayan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarıldı ve bu kararnamelerin iptali için Anayasa Mahkemesine yapılan müracaatlar da Anayasa Mahkemesi tarafından reddedildi. Böylece Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi için kötü bir uygulama geleneği oluşturulmuş oldu. Bu nedenle henüz daha başlarda olduğumuz yeni sistemin iyi uygulama geleneklerini oluşturmak, başta Cumhurbaşkanı olmak üzere yürütmede görev alan herkese düşmektedir.